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十四五时期：审计发展的新要求与新使命

——访北京国家会计学院校长秦荣生

采访整理/郭伟 王方圆

编者按：“十四五”规划和2035年远景目标纲要作为指导今后5年及15年国民经济和社会发展的纲领性文件，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的“三新”主线贯穿全文，鲜明彰显高质量发展的主题。构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相促进的新发展格局，是我国高质量发展的客观要求。审计（国家审计、内部审计和CPA审计）作为党和国家综合监督的重要组成部分，着眼于促进国家和组织的高质量发展，推动“十四五”时期所提出的规划目标的顺利实施，成为“十四五”时期审计的新要求和新使命。我们就此话题专访了北京国家会计学院校长秦荣生。

十四五时期：审计发展的新要求与新使命

尊敬的秦校长，您好！很高兴您能接受我们的专访。十四五时期，我国审计领域有哪些新要求呢？

秦荣生：“十四五”规划和2035年远景目标纲要作为指导今后5年及15年国民经济和社会发展的纲领性文件，为我国各行业未来发展指明了方向。

审计（包括国家审计、内部审计和CPA审计）作为国家治理体系和治理能力的基石和保障，应促进国民经济发展和为社会、组织增加价值，着眼于国家和组织发展战略，推动国家和组织“十四五”时期所提出的战略目标的顺利实施，就成为“十四五”时期审计的新要求。

第一，加强党对审计工作的全面领导。“十四五”规划和2035年远景目标纲要在“第二章 指导方针”中的“第二节 必须遵循的原则”中提出“坚持党的全面领导。坚持和完善党领导经济社会发展的体制机制，坚持和完善中国特色社会主义制度，不断提高贯彻新发展理念、构建新发展格局能力和水平”。

在党和国家治理体系中，党的坚强领导是最本质的特征和最大制度优势。审计是推进全面从严治党、开展反腐败斗争的重要力量，审计工作是党和国家事业的重要组成部分，也是党和国家治理体系的重要组成部分。无论是国家审计还是内部审计、CPA审计，都必须以加强党的领导特别是党中央集中统一领导为根本目标，都要在党的坚强领导下不断向前发展，从组织形式、职能定位等方面优化审计的治理能力，为统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局提供有力支撑，保障党的事业兴旺发达和国家长治久安。

“十四五”时期，党组织应进一步明确党对审计工作的全面领导，完善党领导审计工作的体制和相关工作机制。 

第二，加快会计服务业的国际化发展。“十四五”规划和2035年远景目标纲要在“第十三章促进国内国际双循环”中的“第二节  提高国际双向投资水平”中提出“完善境外生产服务网络和流通体系，加快金融、咨询、会计、法律等生产性服务业国际化发展，推动中国产品、服务、技术、品牌、标准走出去”。  

服务中国企业走出去需要，探索、总结、推广现代会计服务业在推动境外投资和服务的实践经验，及时提供中国企业走出去需要的会计、审计、税务、金融服务等服务内容，充分发挥会计服务业在对外开放中的作用，为企业发展提供支撑。

在经济全球化背景下，市场资源在全球范围内配置、国际资本市场的发展以及跨国公司的大量涌现，对于真实可靠、公允可比的财务会计信息的依赖程度大大提高。这种全球化的社会经济环境推动了会计服务业的国际化，也对各国经济与世界经济的融合发展起着重要的作用。我国会计服务业在国际化浪潮中应该如何抓住机遇、赢得挑战，走出一条适合中国特色的国际化发展道路是每一位理论工作者和实务工作者都应思考的问题。

第三，完善国有企业的公司治理机制。“十四五”规划和2035年远景目标纲要“第十九章 激发各类市场主体活力”中的“第二节 推动国有企业完善中国特色现代企业制度”要求“建立权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡的公司治理机制，加强董事会建设、落实董事会职权、使董事会成为经营决策主体。”第五节“促进民营企业高质量发展”要求“引导有条件的民营企业建立现代企业制度”。

审计与公司治理存在内在的联系，审计是公司治理的基石和重要保障。一方面，从审计发展历史看，公司治理的发展决定了审计的发展，公司治理的目标决定了审计的定位，公司治理的完善程度决定了审计的发展和成熟程度。审计参与公司治理的广度和深度，是衡量审计基石作用的标准和尺度。另一方面，审计在公司治理体系中发挥重要的保障作用。审计服务于公司治理体系，承担着对公司治理体系中相关主体实施监督和制约的职责，是公司治理体系中相互制衡的一项制度安排。

国家审计、内部审计和CPA审计在公司治理体系中可以有效发挥监督与制衡作用，揭露和查处经营管理层重大违法违纪问题，提出完善和改进的措施与建议，规范公司经营管理者的行为。

第四，实施政府综合财务报告审计制度。“十四五”规划和2035年远景目标纲要“第二十一章 建立现代财税金融体制”中的“第一节 加快建立现代财政制度”要求“完善权责发生制政府综合财务报告制度。”

2014年12月12日，国务院以国发〔2014〕63号批转财政部《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》。该《方案》分建立权责发生制政府综合财务报告制度的重要意义，指导思想、总体目标和基本原则，主要任务、具体内容、配套措施、实施步骤、组织保障7部分。

财政部于2015年制定发布了政府财务报告编制办法和操作指南等三项制度，初步构建起政府财务报告制度框架体系，为开展政府财务报告编制试点工作提供基本规范。

2020年，财政部印发了《政府财务报告编制办法（试行）》《政府部门财务报告编制操作指南（试行）》和《政府综合财务报告编制操作指南（试行）》三项制度，进一步推进权责发生制政府综合财务报告制度改革。

按照“十四五”规划要求，财政部将继续完善政府财务报告编制，加强与审计部门沟通，推动制定政府财务报告审计制度，研究制定适合我国国情的政府财务报告公开制度。

第五，加强对碳达峰碳中和审计研究。“十四五”规划和2035年远景目标纲要在“第三十八章 持续改善环境质量”中的“第四节 积极应对气候变化”中提出“要落实2030年应对气候变化国家自主贡献目标，制定2030年前碳排放达峰行动方案。锚定努力争取2060年前实现碳中和，采取更加有力的政策和措施。”

完善能源消费总量和强度双控制度，重点控制化石能源消费。实施以碳强度控制为主、碳排放总量控制为辅的制度，支持有条件的地方和重点行业、重点企业率先达到碳排放峰值。推动能源清洁低碳安全高效利用，深入推进工业、建筑、交通等领域低碳转型。加大甲烷、氢氟碳化物、全氟化碳等其他温室气体控制力度。提升生态系统碳汇能力。      

碳审计作为环境审计的一部分，简单地说就是由审计对政府和企业在履行碳排放责任方面所进行的检查和鉴证，是对碳排放管理活动及其成果进行独立性监督和评价的一种行为。对于碳审计在国内来讲还是一个相对陌生的词汇，目前国内还未编制相应的审计标准。另外，碳审计需要被审计单位的碳消耗的报表、产品生产情况和各行业碳排放的标准和计量，还需要被审计单位碳排放的管理情况等。对于上述问题，急需对碳审计进行研究和实施。

第六，加强领导干部自然资源资产离任审计。“十四五”规划和2035年远景目标纲要在“第三十八章 持续改善环境质量”中的“第五节 健全现代环境治理体系”中提出“加强领导干部自然资源资产离任审计”。  

自然资源资产保护和增值是落实绿色发展理念、建设美丽中国、满足人民对美好生活需要的基础环节。然而，我国资源环境问题较为严峻。

为此，党和国家高度重视生态文明治理体系建设，党的十八届三中全会提出开展领导干部实行自然资源资产离任审计，2014年开始试点探索经验，到2017年开始在全国普遍试点，2017年6月，习近平总书记主持中央全面深化改革工作领导小组会议审议通过了《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》。此后，中办、国办明确从2018年起，领导干部自然资源资产离任审计由试点阶段进入全面推开阶段，这标志着一项全新的、经常性的审计制度正式建立。2018年5月，中央审计委员会第一次会议批准了2018年的领导干部自然资源资产离任（任中）审计计划。

领导干部自然资源资产离任审计是当代中国生态环境治理的需要，是基于中国特色政府环境的制度创新，是审计在党和国家监督体系中发挥作用的重要方式。

第七，发挥审计在国家安全中的作用。“十四五”规划和2035年远景目标纲要“第十五篇 统筹发展和安全  建设更高水平的平安中国”要求“坚持总体国家安全观，实施国家安全战略，维护和塑造国家安全，统筹传统安全和非传统安全，把安全发展贯穿国家发展各领域和全过程，防范和化解影响我国现代化进程中的各种风险，筑牢国家安全屏障。”要统筹发展和安全，确保总体国家安全，而审计是确保国家和组织安全的重要手段。

审计要在加强国家和组织安全体系和能力建设，完善国家和组织安全体制机制中发挥重要作用。加强国家和组织安全体系建设，健全国家和组织安全审计和监管制度。加强经济安全风险预警、防控机制和能力建设，维护产业链、供应链安全，守住不发生重大风险的底线。经济安全是总体国家安全的基础。审计部门和人员在审计过程中，要兼顾国家经济安全和组织生产经营安全，着眼于促进国家和组织发展，确保国家和组织安全。

为了实现这一目标，审计部门和人员需要对被审计对象审计的重点从单一行为转向国家和组织层面，坚持总体安全观，促进实施安全战略，维护和保障国家和组织安全。

第八，构建党内监督为主的监督体系。“十四五”规划和2035年远景目标纲要“第六十章 完善党和国家监督体系”中要求“完善党和国家监督体系，要求以党内监督为主导、推动各类监督贯通协调，形成常态长效的监督合力，使监督体系更好融入国家治理体系”。

改革现行监督体系的目标是加强党内监督，以党内监督为主导，更好发挥审计在监督体系中的积极作用。构建以党内监督为主导的监督体系：首先，建立和健全在党的领导下的纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督，落实全面从严治党的监督责任。其次，要充实发挥财会监督的基础性监督作用、生产技术安全部门的安全监督、法规部门的法律监督和国家审计的外部监督力量。最后，优化审计的专业监督和再监督的职责，要坚持有重点、有步骤、有深度、有成效的推进审计全覆盖。

2018年，中共中央组建中央审计委员会，完善了党领导国家审计工作的体制和相关工作机制。“十四五”时期，国有企业党组织应进一步明确党对内部审计的全面领导，完善党领导内部审计工作的体制和相关工作机制。  

站在新发展阶段，您认为我国审计发展的新使命有哪些？

秦荣生：根据“十四五”时期对我国审计发展提出的新要求，审计应为实现新要求去完成新使命。研究审计发展的新使命，就是按照审计发展新要求，明确审计工作重点，切实把握现实的迫切需要，并做到着眼于未来。

新发展阶段中审计工作面临的新形势，党和国家对审计工作提出了更高要求，审计理论和实践领域热点、难点迸发。科学分析当前审计的新使命，并规划审计发展，既是理论问题，更是实践问题。

第一，加强政策措施落实情况跟踪审计。开展对贯彻落实党和国家重大政策措施的跟踪审计是党和国家赋予审计的一项重要职责。审计应加大对党和国家重大政策措施落实情况跟踪审计力度，加大对社会经济发展中各类风险隐患揭示力度。

对贯彻落实党和国家重大政策措施的跟踪审计是一项全新的审计工作，需要审计探索多样的审计方法，以提高审计质量，发挥审计的综合性监督作用。审计要持续组织对部门、地区和组织贯彻落实党和国家重大政策措施的跟踪审计，着力监督检查其落实党和国家重大政策措施、促进深化改革、防范和化解风险等措施的具体部署、执行进度、实际效果等情况，促进党和国家重大政策措施落地生根和不断完善。

审计要增强政治责任感、历史使命感、时代方位感，切实增强主动性和适应性，当好党和国家重大政策措施在部门、地区和组织贯彻落实的“督查员”。审计对党和国家重大政策措施在部门、地区和组织贯彻落实的跟踪审计的内容和重点，必须紧扣党和国家改革发展大局，突出政策措施落实与完善、重大项目落地与重要资金保障等，聚焦监督重点，推动党和国家重大政策措施在部门、地区和组织贯彻落实。

第二，构建权威高效的审计监督体系。构建“党统一指挥、全面覆盖、权威高效”的党和国家监督体系整体性功能和目标决定了要构建“集中统一、全面覆盖、权威高效”的审计监督体系。 

构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好发挥国家审计在审计监督体系中的主导作用。构建以国家审计为主体的审计监督体系的措施包括：

一是建立在党中央统一领导下的国家审计机构，强化国家审计的工作职责，优化和整合监督资源，调整撤销中央各部门的具有国家审计性质的职能，建立集中统一、权高效的审计体系和审计工作机制，保障国家审计依法独立行使审计监督权；

二是要整合充实国家审计工作力量，避免审计职责多部门行使，改变重复审计和无人审计并存的现状，发挥审计监督的效能，把监督资源集中起来，攥指成拳，形成合力；优化国家审计职责，要始终坚持有重点、有步骤、有深度、有成效的推进审计全覆盖；国家审计要强化对内部审计工作的指导和监督，调动内部审计和社会审计的力量，增强审计监督合力。

第三，提高会计服务业的国际化水平。在经济全球化背景下，市场资源在全球范围内配置、国际资本市场的发展，对于会计服务的依赖程度大大提高，推动了会计服务业的国际化，也对世界经济的发展起着重要的作用。目前，我国会计服务业还不能满足中国企业走出去的需要，国际化水平较低。

会计服务不仅是服务业的有机组成部分，而且会计服务的发展对于引导和服务资本在全球范围内合理流动与有效配置、对于促进全球经济的稳定增长，具有不可替代的作用。

提高我国会计服务业的国际化水平，在外汇管理、出入境手续、会计市场对等开放等方面，创造有利于会计师事务所国际化发展的政策法律和市场环境，并积极统筹推动会计服务在我国大型国际项目合作、对外投资、企业境外上市、资本市场开放、境外资产监管管理等方面发挥作用。力争做到中国企业投资到哪里，会计服务触角就延伸到哪里。进一步致力于消除会计师事务所走出去在信息、政策、管理等方面的障碍，支持引导会计师事务所通过新设、合并、合作等方式，在中国企业境外直接投资比较密集的国家和地区建立分支机构以及国际网络，提高会计师事务所跨国服务能力和水平。

第四，聚焦经济高质量发展的审计。审计要不断提高政治站位，增强政治责任感和使命感，要以政治眼光提升审计工作的高度，要立足新发展阶段，贯彻新发展理念，为公司构建新发展格局服务。

审计应通过揭露经济高质量发展中存在的问题，提出完善的整改措施，推动经济高质量发展，加大对经济发展中各类损失浪费的审计力度。审计应深入了解和正确把握经高质量发展中的新变化、新趋势，牢固树立审计围绕促进经济高质量发展的职能定位，促进经济高质量发展重大政策的贯彻落实。

审计要从全局性、全瞻性来看待和分析审计出来的各种问题，着力分析经济高质量发展的实施情况，客观揭示经济发展中面临的关键问题和突出矛盾。针对审计过程中发现的经济高质量发展不落实、不衔接、不配套等问题，审计应及时提出整改和完善措施。在新的发展阶段，审计要把促进经济高质量发展作为审计工作的最高目标。在审计工作中，要从微观领域入手，着力反映经济高质量发展中出现的苗头性、倾向性、普遍性的问题，使审计在促进贯彻落实经济高质量发展目标、推动经济高质量发展中发挥更大的作用。

第五，推进对政府综合财务报告的审计。近年来，全国各级审计立足推进深化财税体制改革，密切关注财政风险，持续揭示地方政府债务方面存在的风险隐患，有力推动了政府综合财务报告制度的建立。

审计通过审查政府综合财务报告，为政府综合财务报告的真实公允提供合理保证。审计要重点关注是否建立以权责发生制政府会计核算为基础，以编制和报告政府资产负债表、收入费用表为核心的政府综合财务报告制度；关注政府综合财务报告编制程序是否合规，报告信息是否真实、准确、完整等。审计机关通过审查政府综合财务报告，在反映政府整体财务状况和运行情况的同时，要进一步分析和评价财政风险，着力促进防范化解债务风险。

2020年9月24日，审计署制定和发布了《政府财务报告审计办法（试行）》，要求审计机关依照法定的职责、权限和程序对政府财务报告进行审计监督，依据政府会计准则、政府财务报告编制办法等作出审计评价。

第六，探索全面推进碳达峰的审计。我国的碳达峰审计应立足于国家战略和全局高度，将审计融入经济社会发展，促进资源环境保护。因此，碳达峰审计是通过审计监督促进节约资源、保护环境政策目标落实的一种重要手段。

从宏观角度来看，碳达峰审计的主体应该是接受公民委托的国家审计机关；从微观角度来看，碳达峰审计的主体可以是企业的审计委员会或者是会计师事务所。宏观碳达峰审计的客体应该包括与碳排放有关的资金收支以及对各种消耗能源的经济活动，如对重要自然资源的开发利用计划及利用效果的审计等。微观碳达峰审计的目的是改善经济组织资源利用的投入产出关系，可以通过对具体能源利用效益的测算，来检查对某项能源的具体开发利用程度，即创造了多少效益，浪费了多少资源。

政府有关部门和组织应编制实施2030年前“碳达峰”行动方案，既要从产业、企业中间需求、最终生产等角度确定碳排放的阶段性目标，寻求达成该目标的路径和机制；同时，也应从最终消费需求的角度，确立相应的碳减排目标，特别是确立住房、汽车等大宗消费品的碳减排目标。国家审计机关和组织的内部审计机构应检查和监督各部门、各地区、各单位制定和落实“碳达峰”行动方案和实施情况，因此，审计主动地探索并构建起“碳达峰审计”机制，既是落实“形成绿色生活方式”的重要手段，也是落实“碳达峰”“碳中和”目标的必要手段。会计师事务所也可以接受“碳达峰审计”的聘任。

第七，深化领导干部自然资源资产离任审计。领导干部自然资源资产离任审计是党中央赋予审计机关的一项重大改革任务，自2018年自然资源资产离任审计进入全面推开阶段以来，已取得初步成效。

十四五规划对生态文明建设进行了全面总结和重点部署，指出加快生态文明体制改革，建设美丽中国。领导干部自然资源资产离任审计是加快推进生态文明建设和生态文明体制改革的重要举措。新发展阶段领导干部自然资源资产离任审计需从外部资源和内部资源着手，双管齐下，推进离任审计向纵深发展。

领导干部自然资源资产离任审计主要围绕贯彻执行生态文明建设重大决策部署以及与自然资源资产管理和生态环境保护相关法律法规的遵守、重大决策的作出、目标任务的完成、监督责任的履行、资金征管用和项目建设运行的组织等方面进行审计。

领导干部自然资源资产离任审计应充分利用自然资源资产管理信息平台，积极利用测绘遥感、地理国情监测等现代科技手段。审计应当根据领导干部任职期间所在地方或者主管业务领域自然资源资产管理和生态环境保护情况，结合审计结果，对被审计领导干部任职期间自然资源资产管理和生态环境保护情况变化产生的原因进行综合分析，按照好、较好、一般、较差、差5个等次客观评价。

第八，强化对国家经济安全进行审计。构建国家安全体系应加强国家安全体系和能力建设，以政治安全为根本，坚定维护国家政权安全、制度安全、意识形态安全；确保国家经济安全，加强经济安全风险预警、防控机制和能力建设。

审计是国家经济安全体系的重要组成部分，有责任、有义务，也有能力在维护国家经济安全和防范化解重大风险中发挥应有的作用。审计通过发现各部门、各地区、各单位的问题，并提出整改建议和措施，有助于进一步推动防控经济风险工作，确保国家的经济安全。

数字化时代的到来，审计整个流程的数据化成为必然，被审计单位生产经营产生了越来越多的数据，审计人员只有利用、挖掘、分析、整合数据才能得出客观的审计结论。因此，整个审计过程的数据导向审计将会越来越普遍，审计过程中的风险评估、控制测试和实质性测试都普遍使用数据导向，为审计人员迅速、快捷地完成审计任务提供了技术手段。

在数字化时代，审计对象不再是纸质的会计账簿，也不是电算化环境下的的电子账套，而是被审计单位的业务系统和全部数据。审计人员审计的数据不再局限于财务数据，而是大量业务数据和外部数据。面对海量业务数据，审计人员需要快速从海量的数据中了解数据、理解数据、挖掘数据、分析数据，并找出审计疑点，审计工作需要从“经验导向”向“数据导向”转化，数据导向审计成为新的审计技术与方法。